英国海上油气矿业权出让经验及其对中国发展路径的启示
涂亦楠1,2, 宦吉娥1,2, 蔡琛3
1.中国地质大学(武汉)公共管理学院
2.国土资源部法律评价重点实验室
3.湖北能源集团股份有限公司

作者简介:涂亦楠,女,1985年生,博士;主要从事自然资源法方面的研究工作。地址:(430074)湖北省武汉市洪山区鲁磨路388号。ORCID: 0000-0001-6607-8378。E-mail: tuyinan@cug.edu.cn

摘要

中国海上油气资源丰富,发展潜力巨大。探索合理的海上油气矿业权出让制度改革路径,可有效促进我国对深海油气的开发,助力能源革命战略的推进。英国有着丰富的海上油气勘探开发经验,其合理的油气矿业权出让制度可为我国提供借鉴和参考。为此,采用规范分析、实证分析和经验制度分析相结合的方法,从油气开发的国家战略和法律体系、矿业权出让的主要制度设计等方面,对英国的海上油气矿业权出让制度进行了剖析。进而提出了我国海上油气矿业权出让制度的发展路径及改革建议:①从完善油气矿业权出让的顶层制度设计、建立油气区块的信息库制度、优化制度中程序设计、加强评委资质管理等4个方面着手,建构完善的油气矿业权出让体系;②放宽海上油气矿业权的勘查开发门槛,鼓励多种主体、国际、资本与技术间的联合开发与联合投标;③设置海上油气开发的监管机构;④设置跨部门的企业信用积分体系。

关键词: 中国; 英国; 海上油气; 矿业权; 出让; 经验启示; 发展路径; 联合开发; 监管; 信用积分体系
Experiences from UK offshore oil and gas mining rights transfer system and its enlightenment to China
Tu Yinan1,2, Huan Ji'e1,2, Cai Chen3
1. School of Public Administration, China University of Geosciences, Wuhan, Hubei 430074, China
2. MLR Core Laboratory of Legal Assessment Project on Land and Resources, Wuhan, Hubei 430074, China
3. Hubei Energy Group Co. LTD., Wuhan, Hubei 430074, China
Abstract

Offshore oil and gas resources in China are huge with a great development potential. To explore a reasonable offshore oil & gas mining right transfer system and some institutional reform paths will help stimulate the further development of deep sea oil & gas resources and promote the energy revolution strategies in China. The UK has rich experiences in offshore oil & gas exploration and development and its complete and logical oil & gas mining right transfer system and schemes are worth learning and referring to, on which we thus made a deep and thorough discussion through empirical and normative analysis combined with actual experiences and regimes. On this basis, we presented the following proposals for China. (1) A complete oil & gas mining transfer system should be established from the four aspects of top-level system design, database construction of oil & gas zones, optimization of program design in system, and the intensification of judge qualification management. (2) To lever the threshold of survey and exploitation for offshore oil & gas mining rights and to attract more investors home and abroad and encourage joint-cooperation and joint-bidding partnership. (3) To regulate special regulatory agencies and to build a credit-score system for enterprises.

Keyword: China; UK; Offshore oil & gas; Mining right transfer; Experience; Enlightenment; Development route; Joint-exploitation; Regulation; Credit-score system

中国陆地油气资源较为有限, 为了满足社会生产生活对能源的需求, 海上油气的勘查开发成为一个重要的发展方向。近年来, 中国持续推进油气行业体制机制改革, 其中矿业权出让机制的改革尤为迫切。英国受限于国土面积, 很早就开始了周边北海、爱尔兰海和大西洋海域的油气勘查与开发活动。为承担高额的开发费用和分摊风险, 英国在国有石油公司之外, 积极引入私营企业和外国油气公司共同开发。为了吸引海内外投资者, 同时遴选技术先进、内部管理制度完备、具有社会责任感的开发者, 英国摸索并形成了一套较为合理的海上油气矿业权出让制度。借鉴英国海上油气矿业权出让制度的发展经验, 有助于检视并完善我国现行海上油气矿业权出让制度, 探索合理的中国发展路径。

1 英国海上油气开发的战略体系
1.1 海上油气开发的特点

海上油气开发始于20世纪中期, 发展十分迅速。2009年, 海上油气产量已占全球油气总产量的34%。预计至2020年, 海上石油产量将占全球总产量的35%, 海上天然气产量将占全球总产量的41%。虽然海上油气资源储量大, 但在开发过程中, 庞大的工程涉及众多人力、物力和复杂的设备及技术。对油气企业而言, 在自然特性上, 资源勘查和开发具有不确定性; 在政策法律体制上, 容易受国家能源管理政策的影响; 在经济上, 投资和回收周期长, 所需资金量大; 在管理上, 涉及众多船舶、特种设备与人员, 难度大; 在技术上, 成熟技术少, 施工精密度要求高; 在环保问题方面, 溢油危害巨大, 波及范围广, 生态影响难以预测和控制。

1.2 英国海上油气开发的国家战略和法律体系

针对海上油气开发的特点, 结合国家利益, 英国制定了海上油气开发的国家战略和法律规范体系。在国家战略层面, 英国颁布了多项促进海上油气开发的战略规划, 鼓励行业从业者积极勘查英国大陆架和海域的油气资源。英国政府特别强调油气开发应达到“ 资源采收率最大化” (Maximize the economic recovery)的目标[1], 应当高效、循环和集约利用资源。

在法律层面, 英国本国的能源立法和欧盟的能源与气候变化立法具有同等效力。虽然2016年英国公投选择退出欧盟, 但是在议会正式全部废除欧盟法令前, 欧盟能源法还将继续有效。从宏观法律框架看, 1998年的英国《石油法案》确定其国内所有的石油相关权利均为王室享有, 包括探矿权, 采矿权及其收益。王室授权油气监督机构甄选适合的企业进行开发, 并发放油气探矿与采矿权许可证。2008年和2016年英国先后两次修改了《石油法案》, 提出油气矿业权出让应当签署《矿业权出让的格式合同》, 接受政府对生产效率、生产安全和环境保护的全方位监管。此外, 2011年颁布的《能源法案》、2015年的《基础设施法案》、2015年的《石油许可证申请条例》、2015年的《海上石油安全指令》、1995年欧盟的《碳氢化合物许可证指令》《海上石油生产和管线监管法令》等也全面规定了海上油气开发中应遵循的规则。

1.3 英国油气矿业权的主管部门

为了执行相关法律, 英国政府设立了能源和气候变化部(Department of Energy and Climate Change), 商业、能源和产业战略部(Department of Business, Energy and Industrial Strategy)负责制定能源和气候变化、二氧化碳减排的宏观政策, 并颁布了相关政策的执行措施。针对近年来低迷的油气市场, 2015年英国成立了新的油气监督局(Oil and Gas Authority), 由其负责维护和实现英国油气资源的保值与增值(Stewardship), 通过行业管理和培训提升行业效率、降低开采成本, 保证实现资源开发、环境保护和安全生产同步实现。从数据看, 此次改革的成效十分显著。2016年英国主要能源消费量的70%均来自海上油气, 有204个油田正在生产中, 行业雇员达33万人[2]

2 英国海上油气矿业权出让的主要制度设计

围绕上述政策目标, 英国设置了相应的油气矿业权出让体系。通过竞争性招标环节, 由油气监督局选择并确定矿业权竞得人, 并颁发相应的许可证。许可证具有三重性质, 首先是营业执照, 油气开发者持证进行油气勘查与开发; 其次是经济权利证明, 持证开发所获的油气资源收益归竞得人所有; 最后是政府与竞得人签署的契约, 竞得人应当遵守中标承诺和《矿业权出让的格式合同》。在获得许可证后, 油气矿业权出让管理也并未结束, 相关机构仍会通过严格的执法检查和抽查对勘查开发活动进行持续监管。

2.1 出让流程

从总体看, 根据海上油气开发地质资料情况和施工难度, 英国将海上油气区块分为了一般性招标和成熟区(Awards in Predefined Areas)招标两类。招标流程一般为提名和公布候选人、通过电子系统(License Application Repository)受理申请、由专家评审委员会评估候选人、通过多方协商与会谈和保密评标确定竞得人, 并最终授予许可证。

2.2 竞得的标准体系

为了实现最大化海上油气资源采收率的目标、吸引投资, 英国鼓励不同国籍和不同类型的公司共同竞标, 促成企业间共同合作承担开发任务。油气监督局在招标文件中申明“ 当难以抉择中标人时, 应将竞标区块进行拆分分别授予竞争者; 鼓励竞争者联合共同承担指定区块的地质工作” 。联合投标和联合开发的模式分散了资金压力, 同时也通过鼓励行业大型企业与拥有自主技术或特殊能力的中小型企业合作, 广泛吸收了各方的技术、人力和设备等优势。这一特性使得英国的海上油气矿业权一般由多个企业共同持有。在进入出让竞标环节后, 英国政府将采取综合的竞得标准权重体系, 对竞标者的工作计划成熟度、技术能力、财务能力、历史行为、申请人国籍等进行持续地记录和考察(表1)。油气监督局将基于相关的技术、资金和管理等要求进行综合考虑, 并给出百分制的评分, 再进行相应排序。

表1 衡量竞得与否的标准体系表
2.3 监管体系

英国油气矿业权招标出让过程中的评估并不限于前期招标和评标阶段, 而是贯穿于油气开发的全过程。在海上油气矿业权出让后, 政府仍会密切关注矿业权的运营情况。由相应的监管机构对勘查开发活动进行跟踪与检查, 并依法奖惩, 酌情对许可证进行调整。例如英国健康和安全执行委员会(The Health and Safety Executive)和其海上安全能力监督局(Offshore Safety Division)将根据《油气安全和环境议题证书和运营管理附则》等规范(表2), 实时对开发活动进行督促和检查, 如果发现严重违法情形, 将发出整改通知, 并采取发出执行令、处以罚金、剔除从业资格、发布禁令、撤回许可等行动。

表2 油气开发过程中政府持续监管的内容表
3 中国海上油气矿业权出让制度的发展路径

截至2017年7月, 我国海域共发现319个油气田, 投产163个。投产油气田中85%位于浅海水域, 其中约76%采取固定式平台生产; 深水油气田开发则主要由国际石油公司主导, 发展进程也相对较慢。随着我国积极推进能源革命发展战略, 具有巨大开发潜力的海上油气应成为重点突破方向。针对我国当前油气领域勘探开发主体较少、风险勘探积极性小、勘探投入不足、技术和管理经验不足等问题, 我国可以参考英国的经验, 以矿业权出让制度改革为突破口, 建立完善的海上油气矿业权管理体系。

3.1 我国油气矿业权出让制度概况

2011年我国进行了首轮海上油气探矿权的公开招标; 2015年进行了新疆油气区块招标出让试点工作; 2017年出台《矿业权出让制度改革方案》, 确认未来油气矿业权非竞争性出让是例外, 竞争性的招标、拍卖和挂牌出让将越来越多地被采用; 《石油发展“ 十三五” 规划》和《天然气发展“ 十三五” 规划》也明确将打破油气产业的行政垄断, 实施勘查区块竞争性出让, 公平公开地向符合条件的各类市场主体出让矿业权, 并允许油气企业间以市场化方式进行矿业权转让, 鼓励多元投资, 逐步形成大型国有油气公司为主导, 多种经济成分共同参与的勘查开采体系[3]

3.2 我国海上油气矿业权出让制度改革的建议

3.2.1 建构完善的油气矿业权出让体系

自2012年出让两个南黄海区块油气探矿权以来, 我国的海上油气矿业权出让制度不断发展, 但在体系建设的过程中, 还需从以下4个方面进行完善:①完善油气矿业权出让的顶层制度设计, 特别是应当尽快出台油气区块出让方面的基本法律, 为油气矿业权出让确定基本原则、规则和流程, 让出让工作有法可依。②建立油气区块的信息库制度, 并在区块信息明确的基础上, 制定出让的短、中、长期规划, 向社会公布, 便于竞买人进行勘探开发的准备。③完善现行出让制度中的程序设计, 降低市场准入条件, 明确出让标准[4]。例如我国可以借鉴英国经验[5], 适当延长矿业权竞争性出让的公示期。更宽裕的公示期可以使得潜在的竞买人更充分地准备并参与竞标, 更理性地筹措资金、商定出价计划、拟定合作和工作方案。其次, 在非暗标评标程序中增加出让方和竞买方的会谈和答辩, 评标委员会与竞买者的会谈与提问能够帮助出让人更好地了解投标者的技术资质和地质工作经历, 答辩程序也有利于竞买者们共同学习和交流行业经验及最新技术。通过会谈和评标程序, 相关管理部门也可以增加矿业权出让的透明度, 将矿业权规范、规划、标准、权属和地质资料等信息予以全面披露, 减少竞买投资人的投资风险, 便于其在充分认知风险的基础上进行理性决策, 从而保障其权利, 间接地减少政府风险[6]。④完善出让程序中的评委资质管理[7], 增加透明度和社会监督。针对实际情况中, 评委评标能力欠缺、实际工作经验不丰富、评标过程不规范、评标个人裁量权过大、标准主观化和存在人为排斥潜在投标人等情况, 我国可以通过公示监督和淘汰等方式增强评委的资质管理。

3.2.2 推广联合投标, 鼓励多方合作

目前, 我国油气行业主要以特大型国有企业为主, 行业市场化还不够充分。相关部门可考虑放宽海上油气矿业权的勘查开发门槛, 鼓励多种主体、国际、资本与技术间的联合开发与联合投标:①鼓励公私合作和合营项目, 能够促进资本与技术的结合[8], 提升竞买人的资源整合能力和风险承担能力, 提高运营能力和效率, 发挥多方优势, 保证竞标成功率和项目执行力[9]。②技术与资本的合作模式也有助于我国油气企业增加合作经验和技术水平, 从而增强全球竞争力。2006年发布的《国务院关于加强地质工作的决定》中提出, 应当在油气勘探开发行业积极实施和完善对外开放的法律政策, 鼓励外商来华投资, 特别是鼓励外商投资勘探开发海上油气资源。深入执行这一规定, 逐步开放国内市场, 有机会获取国际对等的市场优惠, 有利于我国企业“ 走出去” [10]。③尤其是在我国的南海区域, 推动和实施深海水域的油气共同开发与合作, 有助于相邻国家间消除争议, 增强互信, 共享发展成果。

3.2.3 设置海上油气开发的监管机构

由于海上油气开发涉及敏感的海洋环境, 在勘探开发的过程中需要重点关注HSE方面的问题。因此建议在招标环节就设立专门的监管机构, 在矿业权运行的全过程持续监管。在实际实施过程中, 可借鉴英国经验, 设置矿业权的专管官员, 针对擅自变更开采利用方案、改变勘察设计、越界开采, 和以承包、参股、股权转让之名非法转让矿业权等违法行为及时地进行查处和惩罚[11]; 对开采中资源储量和矿业权价值的变更、项目执行的变化及时地进行处置和应对[12]。同时, 也发挥专管官员的行政协调能力, 帮助竞得人在指定的时间内集中精力完成矿业勘查开发, 协助竞得人取得道路地役权、水使用权、矿地使用权、空间利用权和废弃物排放许可[13]。由于政府部门的监管有其局限性, 因此需要进一步通过信息公开, 鼓励公众参与监督, 例如公开矿业权归属信息和矿业权督察信息、畅通公众和管理部门的沟通渠道。

3.2.4 设置跨部门的企业信用积分体系

在矿业权出让环节中, 我国可建设并使用竞买人信用积分体系。当前, 多个省市区的公共资源招投标平台均设有信用监督系统。矿业权出让可以在此基础上, 进一步充实评价体系的内容, 与其他的企业信用管理、环境执法监察、矿业权管理等系统联网对接, 全方位地评估企业的从业状况。在丰富信用积分体系的同时, 也要进一步确认记录在评标议标中的作用, 将积分作为竞争性出让的重要评价依据, 甚至形成严重违规行为的一票否决制度。透明的信用积分体系有利于鼓励企业诚信从业, 采用高环保标准进行矿业开发, 也能帮助具备技术优势、注重环保、有社会责任感的企业保持和形成竞争优势。

4 结束语

海上油气开发对中国的意义重大, 在国内方面, 勘查和开发海上油气能够丰富油气资源储备, 保障能源供给安全; 在国际方面, 能够增强企业的国际竞争力, 营造共同合作与发展的良好合作环境。在矿业权的改革进程中, 我国可以借鉴英国海上油气矿业权出让的经验, 完善我国现行的海上油气矿业权竞争性出让制度, 建构完备的顶层设计, 鼓励企业间联合开发和联合投标, 设置持续监管机构, 建设跨部门的投标人信用积分体系, 逐步探索适合中国的矿业权出让制度改革发展路径。

The authors have declared that no competing interests exist.

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