加快立法的必要性
     随着近年来天然气储量和产量的快速增长，以及以西气东输为标志的已经和将要实施的多条输气干线的建设，我国天然气工业即将进入一个快速增长的新时期。天然气占一次能源的消费比例将由目前的不到3%，提高到2010年的6%左右。
市场经济条件下发展天然气工业的前提之一是营造法律环境，形成以（石油）天然气法等法律为主干，众多法规为枝条的天然气法律体系，以法治气，以法促气。这是国外的成功经验和惯例。
     石油天然气作为一种不可再生的战略资源，各国都极为重视。世界主要的油气生产和消费国，都制定了相关的法律法规。主要是为了鼓励有序竞争，健全行业管理机构，加强勘探开发，实现上中下游协调发展，保护消费者权益，营造良好的财税环境，建立稳定的石油储备和供应体系，保障国家石油安全。
     比如，上世纪80年代以前，英国天然气工业的长输、配送和销售为国家所有的英国天然气公司（BG）所垄断。建设和经营全国天然气管网，并向用户售气。1985年英国在天然气行业实行股份化。为鼓励竞争、限制垄断，促进上中下游协调发展，1986年议会通过了《天然气法》。1995年通过了天然气法修正条款。
     加拿大涉及石油天然气行业的法律主要有《能源管理法》《石油和天然气操作法》《环境评价法》《石油资源法》《国家能源委员会法》等多部法律，以及政府监管机构制定的《天然气管道统一会计条例》《国家能源委员会替代服务条例》《石油管道统一会计条例》《石油产品牌号条例》《陆上石油天然气管道条例》《管道仲裁委员会处事规则》《管道穿跨条例》《管道公司资料保护条例》等几十部具有法律效力的法规和规定。
     美国仅在天然气管理方面就有几十部法律法规，主要有《天然气法》《菲利普斯决议》《天然气政策法》《联邦能源委员会436号令》《放松井口管制法》和《联邦能源委员会636号令》等。
     我国是世界第5大石油生产国、第3大石油消费国，石油已成为与粮食和水资源并列的、事关国家经济可持续发展和经济安全的重要资源。但我国的石油、天然气还未专门立法，只是在《矿产资源法》中有部分石油、天然气的内容，且主要是针对资源开发管理和资源保护的。石油、天然气相比其他矿产有许多特点（特殊的战略资源、替代刚性强、上中下游的整体性等），其行业的法律规范远非《矿产资源法》所能涵盖。
     天然气行业，尤其是管道和配送领域是典型的自然垄断行业。国内铁路、民航、电力、电信等自然垄断行业均有专门的法律，以规范政府和市场主体行为，保护公众利益。相比国内外其它行业，我国石油天然气行业立法明显滞后。主要存在以下问题：一是资源法规虽相对健全，但市场法规相对缺乏，有的已与市场经济发展不相适应;二是有关石油立法的基本原则、制度，分散规定在宪法、矿产资源法及其他条例规章或政策性文件中，没有形成完整的法律体系;三是没有石油、天然气的专门法律;四是立法上的不足，往往需大量的政策性文件弥补，缺乏透明度，稳定性也不够，容易形成部门之间职能交叉和出现“国家利益部门化，部门利益法规化”的情况。
     目前，由于我国处于经济转型期，上游的勘探开发领域、中下游的管道和销售领域，存在许多问题。如：油气资源所有权、管理权与经营权职责权利的划分和进一步明确各级政府的权限、政府监管体系、财税制度与分配制度、对外合作、土地使用权、管道安全保护、管线路由权、炼厂布点、加油（气）站建设、油气储存、油气进口、产品销售等，急需制定专门的法律统一规范。只依靠行政法规规章是难以奏效的。应加快天然气行业立法，营造法律环境，促进天然气勘探开发、管道建设的发展和市场开拓，少走弯路。
                                  加快立法的可行性
      制定石油天然气行业法律体系有两种思路：一是制定《石油天然气法》;二是可以先行制定《天然气法》。考虑到制定一部统一的《石油天然气法》涉及方面较多，费时较长，以及天然气快速发展的实际情况，思路二有其优势。
      鉴于《矿产资源法》对天然气上游已有一些法律规范，《天然气法》重点可主要针对天然气的中下游领域；考虑到目前对一些问题一时难以达成共识，立法中可采取宜细则细，宜粗则粗的办法，对不宜细化的内容，在《天然气法》中给出粗线条的规定。
      立即着手制定《天然气法》的条件已基本具备：
     (1)外部环境已基本确定。中国进入WTO，自然垄断行业管理体制改革的思路和框架、政企分开、企业商业运作的模式、促进竞争、扩大对外开放的方略等均已确定。
     (2)行业发展中出现的种种问题和矛盾已基本显现。我国目前已年产天然气300亿立方米，输气主干管道里程1万多公里，天然气在民用、工业、发电等领域均有应用。天然气上中下游在发展中，在政府管理模式、天然气和管输定价机制、管道安全、对外合作等方面已暴露出许多问题。成功的经验和失误的教训使天然气立法能够“有的放矢”。
     (3)现有的许多法律、规章可供参考。我国没有系统完整的天然气法规体系。有关天然气的许多法律、法规和政策分散在其它法律和许多部门规章之中。虽然这些法律和规章文件可能有一些过时和不妥之处，但它们是天然气立法的重要基础资料。
     (4)国际上的经验教训可供借鉴。加拿大、美国、英国等工业化国家，以及阿根廷、罗马尼亚、哈萨克斯坦、南非、玻利维亚、波兰等经济体制转型国家在（石油）天然气立法方面有多年的实践。他们普遍走的是一条法律先行的路子。我们虽不能直接照搬国外在特定时期和特定环境下采取的政策和管理模式，但其中一些富有启示的理念、科学管理的精华、行之有效的做法可供我们借鉴。
      由于立法需经历一个较长的时期，其间的政治、经济、法律等条件的变化，可随时反映于法律的酝酿和制定过程。而且，立即着手制定《天然气法》与有关部门制定急需的规章并不矛盾，可同时进行。
                              天然气法的主要内容
     《天然气法》至少应包括以下内容：各级政府的职责，政府监管机构的组织、地位、权力、义务、财务、监管原则和运行机制等，天然气运输管理模式和运行机制，天然气生产企业、管道公司、配送公司、销售公司的地位、资格、权利和义务，天然气和管输费确定的原则和定价机制，管道建设及运营的审批、施工、维护、安全保障、第三方准入、容量买卖等，对外合作的模式及领域，消费者权益保护，HSE，天然气进出口，违法处置等。
     根据中国实际并借鉴国外成功经验，《天然气法》的重要内容之一是确定政府制定政策和执行政策的职能相对分离，即决策权和执行权分离的原则，建立相对独立的政府天然气监管机构。形象地讲，政府的职责是掌舵，而不是划浆，划浆是监管机构的职责。两者分离有利于减少决策失误和随意性，有利于提高行政效率和公正性。目前美国、加拿大都有专门的政府石油天然气监管机构。欧盟15国中，11个国家有专门的天然气监管机构（与能源或电力合设）。许多经济转型国家也都在借鉴欧美国家的通行做法，对本国的石油工业管理体制进行改革。
     在精简政府机构，压缩政府开支的情况下，组建集监管性、技术性、专业性、服务性于一体的监管机构，既可使政府部门有更多的人员、时间和精力去慎重调研，科学决策，也可快速、高效地加强执行法律和政策的力度。理论和实践都证明，没有足够的执行力量，再好的法律也起不到应有的作用。
制定《天然气法》和组建政府监管机构，还有利于减少和避免部门之间的职能交叉和可能出现的“国家利益部门化，部门利益法规化”。
     最后,建议尽快将《天然气法》列入全国人民代表大会立法规划，由人大专门委员会组织有关部门和单位开展立法工作，争取较短时间内出台中国第一部《天然气法》。